新在穿越之前，有个根深蒂固的印象，认为古代皇权不下县是行政设置的问题。可现在才发现，皇权不下县纯粹是现实原因造成的。古代的县按治理人口来说，基本上和后世大点的乡镇差不多。若是再在下边设置一个正经的官僚衙门，那就治理成本高于税收收入了。

　　所以古代县级行政单位以下，多数是用半自治的方式来进行管理。当然人口超过一定数额的县，还是会设巡检司这样的派出机构来进行辅助管理。根本就没有皇权不下县这个说法，只不过是到了县以下的基层，政府的掌控能力普遍变弱了而已。

　　古代的镇子大多数人口规模也就是几千人，说白了就是个后世大点的村子，设立个正经的行政机构根本就养不起。后世的村子在很长一段时间里，还不同样是半自治的状态？村官都是半脱产人员，没法全部脱产。

　　“别山、新设立的镇一级行政单位，额定官吏人数在十人以内，然后再配置一些半脱产的吏员，基本上就能维持住局面了。原则上来说，每两万人设一个镇子。当然这也得考虑一下实际地域情况，不能一概而论。有些地域可能达不到设置镇子的条件，可地域缺很广阔，那就设立一个比镇子低半级的乡级行政单位。”

　　广泛的建立乡镇行政单位，肯定是有好处的。只不过现实情况，掣肘很多，需要一步一步来。陕甘的县域多半人口规模都不够，设置乡镇，条件上有些勉强。不过目前来说，还是有一定的可行性，财政这块可以从上边先补充一点。等过几年，人口规模上去了，大多数就不再是赔本买卖了。

　　“财政这块，结算单位还是在县级管控下。镇级单位没有财政自主权，他们只是县衙的派出机构。”乡镇目前没有财政独立的条件，李振新也不想让他们财政独立。所有的税收收入都要上交的县里，他们所有的支出也从县衙这块领取。

　　后世的乡镇财政独立过一段时间，但又被收回了。收回的最重要原因是，乡镇这块财务一独立，造成的局面太混乱。乱花钱、监管不到位，乱收费现象特别严重。基本上每任乡镇主官走的时候，都会把整个乡镇财政给掏空，留下不小的债务窟窿。

　　“国公、吾发现如今下边的很多府县，都有负债的情况。他们学咱们军政府开始在外边借债，这事恐怕会生乱。”张同敞向李振新提出了最近发生的新情况，底下的人有样学样，开始负债经营。

　　地方衙门加债务杠杆，这事很容易学会，李振新并不感到惊奇。适当的加一点杠杆，也是有好处的。不过这个现象很容易失控，造成大面积债务亏空。

　　“规定，县以下的单位没有借债的权限，县以上的单位可以借债，但本级单位的债务需要上级行政单位审批之后才可以执行，上级单位要对下级单位的债务进行监管和负责。不能让下边的债务失控，造成入不敷出的现象出现。底下的单位出现债务问题，要对上级监管单位进行追责。”

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